Návrh zákona o odpadoch sa 2. decembra vrátil z vnútrokomunitárneho pripomienkového konania. Prečo tam bol?
Mechanizmus ohlasovania má preventívny charakter a Slovensko malo povinnosť postúpiť zákon Európskej komisii, pretože spĺňa kritéria takzvaného technického predpisu a spadá tak pod rámec príslušnej európskej smernice. Cieľom je zabrániť vzniku prekážok na vnútornom trhu skôr, ako sa prejavia.
Komisia chce preto vidieť pripravované národné úpravy členských štátov v oblastiach, ktoré môžu mať vplyv na vnútorný trh, čo najskôr. Dosiahnuť zmenu je tak totiž jednoduchšie, ako keď je už legislatíva prijatá a zverejnená v zbierke zákonov. V takom prípade musí Komisia prejsť celým procesom oznamovania (infringement), a v prípade, že členský štát úpravu neodôvodní, alebo neopraví, tak potom môže skončiť až na Európskom súdnom dvore. Je to drahý a časovo náročný proces.
Ministerstvo už obdržalo pripomienky k návrhu zákona a momentálne ich vyhodnocuje. Čo musí rezort s pripomienkami urobiť, alebo neurobiť?
Pripomienky k zákonu centralizuje Komisia, ale vyjadriť sa môžu aj členské štáty a zúčastnené ekonomické subjekty. Komisia sa nimi nemusí zaoberať, ale slúžia na kontrolu, aby sa nestalo, že si EK niektorý aspekt, ktorý by mohol byť v rozpore s európskym právom nevšimne. Finálne pripomienky však pripravuje Komisia.
Slovensko musí brať ohľad na pripomienky Komisie a malo by rešpektovať jej názor. Európske právo v tomto prípade ustanovuje výslovné pravidlo, že členský štát musí brať takéto pripomienky Komisie pri ďalšom spracúvaní technického predpisu (v tomto prípade návrhu zákona o odpadoch) v maximálnej možnej miere do úvahy. Nedá sa však vylúčiť ani situácia, že členský štát pripomienky Komisie rešpektovať nebude, čo však môže následne viesť až k sporu s Komisiou a žalobe proti členskému štátu z dôvodu porušovania európskeho práva (infringement), o ktorej by v poslednom stupni rozhodoval Súdny dvor Európskej únie. Samozrejme, aj pozícia subjektov, ktoré sa cítia predpisom poškodené, je pri uplatňovaní ich nárokov silnejšia, ak nesúlad konštatovala Komisia.
Ak sú pravdivé informácie o obsahu pripomienok Komisie k návrhu zákona, je prirodzené a legitímne očakávať, že tieto budú do návrhu zapracované ešte pred jeho schvaľovaním v parlamente. Podľa toho, čo bolo medializované, majú pripomienky Komisie v oblasti kolektívnych systémov plnenia povinností pri nakladaní s obalmi štrukturálny charakter a žiadajú si výraznejší a koncepčný zásah do znenia návrhu zákona.
Slovensku aj v minulosti hrozil infringement práve kvôli zlej transpozícii odpadových smerníc do slovenského zákona. Implementujeme ich konečne správne?
Odpadové smernice pokrývajú mnoho aspektov. Návrh zákona v mnohých oblastiach transponuje smernice správne. Zároveň si myslím a zdá sa, že Komisia je tiež toho názoru, že v niektorých oblastiach ide smerom, ktorý potenciálne odporuje cieľom smerníc a v niektorých aspektoch je dokonca priamo v rozpore s európskym právom.
Napríklad?
Napríklad, konkrétne v oblasti kolektívneho plnenia povinností v podstate smeruje k monopolizácii trhu. Bohužiaľ je to presne to, čo smernica nepodporuje ani nemá za cieľ podporiť.
Monopolné postavenie jedného hráča na trhu s odpadmi existuje vo viacerých krajinách, takže, je to nevyhnutne zlé?
Monopolné postavenie jedného subjektu na trhu kolektívnych systémov môže mať opodstatnenie len vo veľmi špecifickom právnom a historickom kontexte, avšak v momente, keď sa raz liberalizuje prostredie, tak už z neho nesmiete opäť spraviť monopol, napríklad administratívnymi zásahmi.
V momente, keď urobíte zásahy, ktorými trh opäť scentralizujete, tak nevyhnutne poškodíte mnohých súťažiteľov. Toto štát nesmie urobiť z dôvodu ochrany hospodárskej súťaže. Inak sa vystavuje riziku, že bude musieť odškodniť tých hráčov, ktorí tým boli poškodení. Netýka sa to len odpadového hospodárstva. Podobný prípad sú napríklad zdravotné poisťovne. Nejde tu len o ochranu hospodárskej súťaže, ale aj o ochranu investícií účastníkov trhu a o to, aby zásahmi nedošlo k poskytnutiu nedovolenej štátnej pomoci hráčovi, ktorý v dôsledku zmien získa monopolné postavenie.
Konkrétne v oblasti obalového hospodárstva však Komisia vo svojich správach opakovane vyzdvihla potrebu zabezpečenia súťažného prostredia medzi kolektívnymi systémami plnenia povinností výrobcov.
Ako sú nastavené vzťahy na trhu s odpadmi teraz a prečo nefungujú tak, ako majú?
V súčasnosti je to tak, že oprávnené organizácie na trhu pôsobia za relatívne voľných podmienok. V princípe fungujú tak, že pre výrobcov zabezpečujú plnenie ich zberových povinností najmä prostredníctvom zmlúv so zberovými organizáciami. Môžu mať uzavreté zmluvy aj s inými subjektmi, ale zmluvy s obcami sú v súčasnom systéme ekonomicky bezvýznamné, pretože cez ne neprechádzajú významnejšie finančné toky.
Problémom je, že v súčasnosti nie je možné dostatočne kontrolovať tok odpadov. Organizácie môžu prísť do akejkoľvek zberovky, ktorá im potvrdí akékoľvek množstvo. Rovnaké množstvo však môže potvrdiť aj obec, z ktorej bol odpad odvezený a dokonca aj koncový zhodnocovateľ odpadu. Taktiež nie je jasné či si výrobcovia plnia svoje zberové povinnosti z komunálneho alebo priemyselného odpadu z obalov.
Čo mení nový zákon o odpadoch a kde vidíte najväčší problém?
Nový systém má v podstate pravdu v tom, že hovorí, že organizácie zodpovednosti výrobcov (OZV) by mali mať primárne uzavreté zmluvy s obcami. Bude to tak prehľadnejšie. Problém je v tom, že podľa nového zákona môže mať obec uzavretú zmluvu len s jednou OZV pre daný prúd odpadu.
OZV by mala byť len servisná organizácia výrobcov. Tí by si mali vybrať OZV na základe výhod, či spôsobu kolektívneho plnenia. Zberový podiel OZV sa má určovať počtom zastúpených výrobcov.
Podľa nového systému, ak chce OZV plniť svoje povinnosti voči výrobcom, musí uzatvoriť zmluvy s dostatočným počtom obcí. Zberový podiel OZV teda určuje počet obcí, s ktorými má zmluvy. Tým pádom OZV, ktoré majú možno väčší počet výrobcov, ale nie dostatočné množstvo obcí, budú mať problém.
Môže to dopadnúť tak, že tá OZV, ktorá má dobré vzťahy s obcami získa najväčší podiel a potom už výrobcom neostane na výber. Takže OZV bude svojou politikou k obciam diktovať podmienky výrobcom čo v konečnom dôsledku pocíti spotrebiteľ v cenách tovarov.
Taktiež tu vzniká korupčné riziko. OZV totiž majú kontrolovať efektivitu zberu v obciach a navrhovať opatrenia na zlepšenie. Ale OZV musí taktiež aj hľadať a zazmluvňovať obce, pretože potrebuje získať dostatočný počet, aby pokryla svoj podiel. Čo bráni väčším obciam povedať „ak budete príliš prísny, vypoviem vám zmluvu“?
Rezort životného prostredia navrhol koordinačné centrum, ktoré by malo problém zberového podielu riešiť.
V zákone sa hovorí, že OZV môže, ale nie je povinná poskytnúť svoje presahujúce množstvá vyplývajúce z počtu obcí iným OZV. To znamená, že iná OZV sa nemusí k potrebnej kapacite dostať a preto zanikne, alebo ani nevznikne. Pri registrácii na Ministerstve životného prostredia totiž musia OZV preukázať, že zoznam zazmluvnených obcí pokrýva objem zberového podielu, ktorý vyplýva z počtu zastupovaných výrobcov.
Komisia hovorí, že keď už raz máme voľný trh, máme sa vyhýbať zmluvám s exkluzivitou. Náš zákon povyšuje exkluzivitu na základný princíp fungovania OZV v oblasti obalov a komunálneho odpadu.
Aké by ste videli riešenie?
Prečo nemôže mať obec zmluvy s viacerými OZV? Vieme predsa zistiť, aký majú výrobcovia združení v danej OZV podiel za minulý rok. Takže OZV by zaplatili obci za podiel vyzbieraného odpadu. Ministerstvo hovorí, že je to príliš technicky náročné, ale ukazuje sa, že ani navrhovaný systém nebude najjednoduchší na administráciu.
Na základe vášho výkladu zákona, vidíte ešte iné problémy?
V súčasnosti majú OZV zmluvy najmä so zberovými spoločnosťami. Tie však stratia svoje opodstatnenie, pretože všetko sa bude musieť robiť cez obec. Teoreticky by sa azda dalo vyargumentovať, že tento systém je technicky výhodnejší, ale to by museli mať všetky OZV rovnakú štartovaciu čiaru a v koordinačnom centre by bola povinnosť prerozdeliť odpad na základe percentuálneho podielu výrobcov v danej OZV.
Nastavuje sa tu však systém, ktorý významne preferuje typ zmluvy, ktorý už existuje. Vytvárajú sa tak nerovné podmienky pre hráčov na trhu. Nie je tu „čistý stôl“ ako keď bol systém zavádzaný. Jedna OZV totiž má uzatvorené zmluvy s obcami, ktoré ich značne zvýhodňujú.
Taktiež si myslíme, že zákon nebol vytváraný celkom transparentne. Po prvé, ministerstvo si dalo za úlohu spojiť do jednej normy odpady a odpady z obalov, čo nie je ani na úrovni EÚ poňaté v rámci jedného legislatívneho textu. Tá úprava má teraz toľko aspektov a je taká zložitá, že sa v nej len ťažko vyznať. Po druhé, ani v dôvodovej správe sa neuvádzajú dopady na jednotlivých hráčov na trhu. Ministerstvo iba formálne vymenovalo novú štruktúru, ale ak nie ste právnik, len ťažko zistíte, ako vás nový systém ovplyvní. Po tretie, ministerstvo podporilo nesprávnu predstavu, že tí stakeholderi, ktorí tvrdia, že nový rámec nie je dobrý, sú a priori tí, ktorí v súčasnosti spôsobujú neporiadok na trhu s odpadmi. Úlohou štátu by malo byť pomenovávať veci tak ako sa majú, a nie šíriť takéto tvrdenia.
Aký by mal nový zákon o odpadoch dopad na občanov?
Celý zmysel odpadovej smernice je zvýšiť recykláciu odpadov a nakladať s odpadom efektívne. Kto totiž znáša náklady na triedený zber? Sú to výrobcovia, lenže tí zvýšené náklady premietnu do ceny výrobkov, čiže sú to vlastne spotrebitelia. Tým, že administratívne vytvoríme monopol z trhového hráča, ktorý má svoje záujmy, ceny sa budú zvyšovať. Bude sa to prejavovať napríklad tým, že pôjdeme do Rakúska a ten istý tovar kúpime lacnejšie.
Zároveň sa zhorší postavenie slovenských výrobcov, pretože sa naruší vnútorný trh EÚ.
Očakávate od Komisie zásadné pripomienky?
Podľa neoficiálnych informácií Komisia má pomerne jasne formulované námietky voči princípom, ktoré zmenia pravidlá pre dovozcov na Slovensko. Zmenil by sa pre nich režim a tým sa naruší aj vnútorný trh a cenotvorba. V tomto zmysle sú námietky zásadné.
V každom prípade, aj keby Komisia nemala pripomienky, stále tu máme slovenský ústavný rámec. Ak by sa našlo dostatok poslancov, môžu niektoré ustanovenia skončiť na ústavnom súde, kvôli rozporu s ochranou hospodárskej súťaže alebo slobodou podnikania. Ak existuje hospodárska súťaž, štát je ju povinný ochrániť. Nesmie prijímať opatrenia, ktoré idú vyslovene proti súťaži. Pravdaže, nikto nemá právo na nemennú právnu úpravu a status quo zákona, ale keď už sa zasahuje do trhového prostredia, tak to musí byť odôvodnené. Ako už bolo povedané, v tomto prípade však navrhovaná úprava smeruje aj proti jednotnému vnútornému trhu v rámci Európskej únie.
V prípade, že sa Slovensko rozhodne pripomienky zapracovať, aký bude postup? Dajú sa časti zákona o odpadoch meniť?
Samozrejme, že sa dá zákon ešte zmeniť. Ešte to nie je uzavretý text, ktorý by sme museli posudzovať iba ako celok.
Ako, to uvidíme podľa pripomienok. V prípade, že bude potrebné zasiahnuť do celej štruktúry, potom si to pýta nový legislatívny proces. Návrh zákona o odpadoch ešte nie je v legislatívnom konaní v parlamente. Zmeny sa tak dajú robiť aj na úrovni vlády a rezort životného prostredia sám povedal, že niektoré zmeny budú nutné.